Agujeros en el “escudo” nuclear
Por Olivier Zajec*
Un Tratado poco democrático
La idea del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) tiene su origen
en los años 50, cuando tres países –Estados Unidos, Rusia y el Reino
Unido– ya habían desarrollado armas atómicas, y otros dos Estados
–Francia y China– realizaban investigaciones que los observadores de
entonces no dudaban de que conducirían a su desarrollo (lo que
efectivamente sucedió en 1960 con París, y en 1964 con Pekín).
Estados Unidos, el principal interesado en una limitación de la
carrera por las armas atómicas, teniendo en cuenta su estatuto de
potencia más avanzada en la materia, fomentó a comienzos de los años 50
el “confinamiento” diplomático del control estatal sobre la bomba.
Con esta lógica, el presidente Dwight Eisenhower propuso, el 8 de
diciembre de 1953, ante la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), la creación de un organismo encargado de
controlar el uso de materiales nucleares (1).
Con miras a lograr la paz mundial (y el mantenimiento de sus
respectivos estatutos), las demás potencias nucleares, o a punto de
serlo, hicieron rápidamente sus cuentas: también tenían interés en que
un dispositivo reconociera sus progresos y detuviera la
“democratización” a término de una herramienta de poder más que
discriminadora. No faltaron aliados objetivos para este emprendimiento.
No hay guardián sin ley
Basada en el peligro de una proliferación generalizada, la idea de
Eisenhower siguió su curso, aunque durante mucho tiempo siguió siendo
rehén de las relaciones de fuerza entre Estados Unidos y la Unión
Soviética (en ese entonces la Guerra de Corea recién había terminado).
Luego de agitados debates, en octubre de 1956 la ONU creó finalmente el
Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). Su verdadera misión,
según el artículo 3, inciso 5, de su Estatuto, consiste en “asegurar que
los materiales fisionables especiales y otros, así como los servicios,
equipo, instalaciones e información suministrados por el Organismo, o a
petición suya, o bajo su dirección o control, no sean utilizados de modo
que contribuyan a fines militares”. En contrapartida, explica su
artículo 3, inciso 1, ofrece “fomentar y facilitar, en el mundo entero,
el desarrollo y la utilización práctica de la energía atómica con fines
pacíficos y la investigación en ese campo”.
El orden de prioridades se encuentra entonces invertido en el texto:
teniendo en cuenta las relaciones de fuerza de entonces, es el inciso 1
el que deriva del 5, y no al revés. El OIEA es primero un guardián, y
luego un facilitador. El artículo 3 en su inciso 5 genera además una
consecuencia mayor: para evitar terminar siendo un comité técnico
periférico e impotente, el OIEA debía disponer de un tratado vinculante,
que el organismo se encargaría de hacer respetar. No hay guardián sin
ley.
Esta “hoja de ruta” de valor legal universal sería el TNP. El 1º de
julio de 1968, el texto del Tratado fue firmado por cuarenta y tres
Estados (incluyendo, entonces, a Corea del Norte). Ratificado el 5 de
marzo de 1970, entró en vigor por veinticinco años y tendría un éxito
indiscutible, hasta convertirse en el tratado más “aglutinador” del
mundo (sólo tres Estados – Israel, India y Pakistán– nunca lo firmaron).
En sus consideraciones preliminares, el texto retoma el objetivo de un
acceso universal a la energía atómica para uso civil y traza, algo que
se ha olvidado, el ideal de un mundo sin armas nucleares. Los
signatarios deseaban en efecto “promover la détente internacional y el
fortalecimiento de la confianza entre Estados con el fin de facilitar el
cese de la fabricación de armas nucleares, la liquidación de todas las
reservas existentes de dichas armas y la eliminación de las armas
nucleares y sus vectores de los arsenales nacionales, en virtud de un
tratado sobre el desarme general y completo bajo un control
internacional estricto y eficaz”. En este sentido, el presidente
estadounidense, Barack Obama, en su discurso de Praga sobre la “opción
cero” –menos audaz de lo que se dijo–, habría podido leer también el TNP
(2).
Esperando esta “visión beatífica”, el TNP, tal como se redactó
entonces, santifica la tecnología atómica militar, a lo largo de diez
artículos abiertos y cerrados a la vez. Abiertos, como los artículos 8 y
10, según los cuales todo Estado signatario puede proponer enmiendas al
Tratado, o retirarse si “acontecimientos extraordinarios, relacionados
con el objeto del presente Tratado, han comprometido los intereses
supremos de su país”. Cerrados, como los artículos 2 y 3, verdadero
corazón del texto, que tratan sobre el dispositivo de no difusión de los
proyectos y materiales constitutivos de las armas, y que describen la
renuncia militar de los “Estados no poseedores de armas nucleares”
(ENPAN), y el régimen de inspección al que se someten bajo supervisión
del OIEA, a cambio de un acceso a las tecnologías civiles garantizadas
por los “Estados poseedores de armas nucleares” (EPAN) (3).
Debilidades del instrumento jurídico
Toda la fuerza del Tratado reside allí, mas toda su ambigüedad
también: para que la renuncia consentida libremente por los ENPAN sea
compensada, es necesario que los EPAN reduzcan gradual pero
verdaderamente sus arsenales, por un lado (4), que difundan ampliamente
su tecnología nuclear civil, por el otro, y que adopten también
principios de uso muy restrictivos, para que los ENPAN no se sientan
amenazados. Ninguno de los tres puntos sería realmente satisfactorio,
pero, a pesar de los numerosos debates (5), el TNP se forjaría una
legitimidad, hasta ser renovado en 1995 por tiempo indeterminado. En
1998, finalmente, un protocolo adicional al Tratado garantizó la total
libertad de movimiento para los inspectores del OIEA en misión (6).
Tres dificultades importantes debilitan el Tratado: por un lado, la
frontera cada vez más permeable entre tecnologías nucleares civiles y
militares; por el otro, el carácter declaratorio del proceso de control
(los Estados informan al OIEA qué instalaciones visitarán, pero pueden
ocultar algunas), así como la indefinición real de las “pruebas” de las
eventuales faltas; finalmente, la posibilidad para algunos ENPAN
vinculados al Tratado de seguir maniobrando para alcanzar el “umbral”
nuclear o superarlo, a lo largo de una secuencia
suscripción-ratificación-aplicación que puede eternizarse (7).
A pesar de las barreras de no proliferación que contiene el texto,
los “fracasos” serían numerosos. Pero, ¿se trata de fracasos
atribuibles al propio TNP? Vale la pena preguntárselo. Principal punto
oscuro para señalar: el desarrollo atómico de los hermanos enemigos del
Sur de Asia, India y Pakistán, convertidos en potencias nucleares
militares en 1974 y 1985 respectivamente, y no signatarios del TNP. En
el caso de India, Washington hasta 1965, y luego Moscú, ayudaron
intencionalmente a Nueva Delhi por razones de equilibrio geopolítico, en
el marco de la Guerra Fría. Pero este “recorrido tutelado” se
cristalizó sobre todo antes de la creación del TNP y su ratificación
general en 1970. Las cartas ya estaban echadas antes de 1974, cuando
explotó la primera bomba de India (8).
El caso de Pakistán, en cambio, comenzó con una ambigüedad: algunos
Estados, entre ellos Francia, transferían sus conocimientos civiles
pensando que Islamabad adheriría al TNP. Nada de eso sucedió y, cuando
esta ayuda se interrumpió, China tomó el relevo hasta el éxito alcanzado
por Pakistán en 1985. ¿Una “ruptura de contrato” del TNP por parte de
uno de los Estados poseedores de armas nucleares? Técnicamente no, ya
que Pekín recién adheriría al TNP en 1992.
Algunos casos graves
Israel constituye otro fracaso importante, el más problemático de la
lista de no signatarios, ya que estuvo acompañado por la circunstancia
agravante de una negación oficial de la realidad (a diferencia de
Pakistán e India) y un impávido apoyo de Estados Unidos, que nada
ignoraba de la supuesta no posesión de armas nucleares de Tel Aviv .
Por el lado de los signatarios, Taiwán, Corea del Sur y Japón se
convirtieron técnicamente desde luego en “países en el umbral”. Pero
Taiwán no podía violar el TNP, ya que su estatuto le impide ser
signatario (por la política de una sola China). Washington finalmente
“bloqueó” sus proyectos. Corea del Sur y Japón, países signatarios
tardíos (1975 y 1976) y potencias tecnológicas de punta, permanecieron
por su parte bajo tutela y “garantía de seguridad nuclear”
estadounidense.
El caso de Irán parece más claro: país signatario del Tratado,
violaría sus compromisos buscando aparentemente desarrollar armas
nucleares; en materia de garantías, nadie, ni China ni Rusia, puede
reivindicar un padrinazgo bilateral de contención eficaz al respecto. En
cuanto a Corea del Norte, se presenta como un caso también grave, ya
que, a diferencia de Irán, se retiró del Tratado (en 2003) y sus
avances, aunque tardíos, siguen estando protegidos incluso
indirectamente por la instrumentalización que hace de éste un EPAN, en
este caso China (que parece sin embargo haber interrumpido su ayuda
directa a Pyongyang luego de haber ratificado el TNP).
Visto así, el cuadro no es alentador. Sin embargo, se lo puede
apreciar de otra manera. Excepto Corea del Norte, ningún Estado se
retiró del Tratado. Y, en 2010, ningún signatario no poseedor de armas
nucleares ha podido obtenerlas. Desde el nacimiento del TNP, el mundo no
vivió guerras nucleares ni escaladas comparables a la de Cuba en 1962.
Las zonas desnuclearizadas por Tratado (disposición prevista en el
artículo 7 del TNP) (9) se multiplicaron: Antártida en 1959 (antes del
TNP), Pacífico Sur en 1985, América Latina en 1995. Kazajstán, Ucrania y
Bielorrusia desmantelaron su arsenal, al igual que Sudáfrica y Suecia.
Brasil y Argentina renunciaron a sus investigaciones.
Todo esto no es consecuencia directa del TNP, pero el Tratado de 1968
constituye sin embargo el telón de fondo legal y moral al cual se
aferraron, o invocaron, las negociaciones oficiales, bilaterales o no,
que condujeron a estos logros. La prórroga de 1995 “por tiempo
indeterminado” muestra por sí sola la importancia adquirida a fin de
cuentas por este texto (que teóricamente, hubiera podido prorrogarse
sólo de manera limitada por otros veinticinco años).
La cuestión de la eficacia del TNP ¿se plantea en estos términos?
Esperando una “opción cero” ideal, no lo es, y sigue dependiendo
particularmente de doctrinas de disuasión “responsables” por parte de
los EPAN (nociones de no empleo y estricta suficiencia, siguiendo el
ejemplo de Francia). Habría que imaginar más bien cuál sería la
situación si el TNP no existiera. En efecto, es más fácil recordar lo
que el Tratado no logró impedir que mostrar lo que permitió evitar. En
este terreno, se cuentan los fracasos; ni un logro, sobre todo si se
define negativamente.
En el balance, y mientras la polémica sobre el programa iraní está en
su apogeo, concedamos a sus detractores que el TNP constituye un escudo
lleno de agujeros, frente a una amenaza –de proliferación– que no ha
podido eliminar. Pero de todas formas sigue siendo un escudo, y lo que
puede verse a través de sus orificios a nadie le da ganas de desecharlo.
1 Discurso conocido como “Atoms for Peace”. Texto integral: www.atomicarchive.com
2 Selig S. Harrison, “Armas nucleares por siempre”, Le Monde diplomatique, ed. Cono Sur, Buenos Aires, abril de 2010.
3 El acuerdo de garantía de cada Estado con el OIEA se firma teóricamente dentro de los 180 días siguientes a la adhesión al Tratado.
4 Lo que se comprometen a hacer en el artículo 6.
5 El Movimiento de No Alineados (NOAL, integrado por 118 países) reclama regularmente una mayor apertura de los EPAN respecto de la distribución de la tecnología civil (según el TNP), y la ratificación del Tratado por parte de Israel.
6 Unos 60 de 189 signatarios aplican el protocolo adicional.
7 Pierre Vandier, La prolifération nucléaire en Asie menace-t-elle l’avenir du TNP?, Collège interarmées de défense, París, 1-10-05. Recordemos que Francia recién ratificó el TNP en 1992.
8 Mucho más grave es el acuerdo de cooperación nuclear firmado por Washington con Nueva Delhi en 2006, que parece recompensar la elusión del TNP realizada por India. Véase “Prime nucléaire pour l’Inde”, La valise diplomatique, Le Monde diplomatique, París, 23-11-06.
9 “Ninguna disposición del presente Tratado afectará el derecho de cualquier grupo de Estados a celebrar tratados regionales con el fin de garantizar la ausencia total de armas nucleares en sus respectivos territorios”.
*Encargado de estudios en la Compañía Europea de Inteligencia Estratégica (CEIS), París.
Edición de Luz & Sombras. Fuente original:_ http://www.eldiplo.com.pe/agujeros-en-el-%E2%80%9Cescudo%E2%80%9D-nuclear
