El lamentable y sangriento conflicto entre las comunidades nativas y el Estado peruano, generado a partir de la promulgación de una serie de decretos legislativos que dichas comunidades han considerado atentatorios contra sus derechos e intereses, vuelve a poner sobre la mesa la importancia de la participación de las poblaciones locales en el uso y manejo de los recursos naturales en nuestro país. Resulta contradictorio que existiendo un marco legal que ampara e impulsa los mecanismos de participación de la sociedad civil en la toma de decisiones públicas, y de manera específica, en el uso y manejo de los recursos naturales, se haya llegado a una situación tan extrema como la de los acontecimientos ocurridos en Bagua, el pasado 5 de junio.
Cabe recordar que el Estado peruano ya había dado pasos importantes para evitar el surgimiento de conflictos por el uso y aprovechamiento de recursos naturales. La Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y la Ley General del Ambiente habían establecido principios y mecanismos para alcanzar objetivos ambientales, involucrando a la sociedad civil. Por otro lado, el Sistema Nacional de Gestión Ambiental señalaba entre sus principios la participación y concertación, a fin de promover la integración de las organizaciones representativas del sector privado y la sociedad civil en la toma de decisiones ambientales, así como la promoción de mecanismos alternativos para la resolución de conflictos.
Más importante aun fueron los avances relacionados a la gestión de las áreas naturales protegidas. Estos avances estaban relacionados con la incorporación de mecanismos de participación de las poblaciones locales y la sociedad civil en la gestión de las áreas naturales protegidas. Estos permitieron lograr un adecuado punto de equilibrio entre los intereses del Estado por preservar o conservar determinados elementos naturales y culturales de alto valor intrínseco, y el de las poblaciones locales, que viven en estos territorios, que pugnan por hacer uso de los recursos que ahí se encuentran, así como afirmar sus derechos territoriales por ser áreas que tradicionalmente han ocupado y aprovechado.
Es por ello que resulta inevitable cuestionarse por qué, habiendo experiencias tan importantes sobre la participación conjunta de la población local, la sociedad civil y el Estado peruano en la gestión de recursos naturales, surge un conflicto tan áspero y violento como el que involucró a las comunidades nativas y al gobierno central.
En el presente artículo se intenta revisar algunos de los avances alcanzados en relación a la gestión de las áreas naturales protegidas, de tal manera que algunos de estos mecanismos puedan retomarse e integrarse al interior de las políticas de Estado relacionadas al manejo de recursos naturales.
Las áreas naturales protegidas como mecanismo de protección y conservación
Para empezar, habría que señalar que, en líneas generales, la creación de un área natural protegida limita el normal desarrollo de las actividades que ahí se realizan. Es por ello que desde la creación de las primeras áreas naturales protegidas en el mundo se identificaron conflictos entre los Estados y las poblaciones que ocupaban estos territorios. Inicialmente, los procesos de regulación, planificación y gestión de las áreas naturales protegidas se realizaron bajo enfoques de arriba hacia abajo, siendo los gobiernos nacionales los directamente responsables de la toma de decisiones en la implementación de las estrategias y mecanismos de conservación. Por lo general, las experiencias locales de las zonas en donde se establecían las áreas naturales protegidas, así como los intereses de los grupos locales involucrados, no eran tomados en cuenta (Roe 1991). Esto restringió los derechos de las comunidades locales y determinó un cambio en la forma de manejar sus recursos naturales, aun cuando sus actividades no necesariamente eran inapropiadas o impactantes. Asimismo, se empujó a estas comunidades a desarrollar actividades con las que no estaban familiarizadas, lo que motivó, según investigaciones realizadas en diversos parques nacionales, que aumentara considerablemente la extracción ilegal de recursos naturales, y que aumentaran las tensiones entre las instituciones estatales y la población local (McNeely 1990).
la creación de un área natural protegida limita el normal desarrollo de las actividades que ahí se realizan. Es por ello que desde la creación de las primeras áreas naturales protegidas en el mundo se identificaron conflictos entre los Estados y las poblaciones que ocupaban estos territorios.
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Ante esta situación, en las dos últimas décadas empezaron a ser consideradas algunas medidas que buscaban corregir las consecuencias de aplicar enfoques equivocados de planificación y gestión en las áreas naturales protegidas. En ese sentido, la mayoría de las organizaciones conservacionistas cambió sus estrategias iniciales de manejo de recursos por un nuevo enfoque en el que los intereses y la participación de las comunidades se convirtieran en herramientas fundamentales para alcanzar los objetivos de conservación en el largo plazo (McNeely 1997). De hecho, organizaciones como la International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN), reconocieron que “…las relaciones entre la gente y los recursos que utilizaban habían sido ignoradas —e inclusive destruidas— por bien intencionadas, pero a la vez poco sensibles iniciativas de conservación y manejo de recursos” (McNeely 1992). A través de la búsqueda de un enfoque desde abajo hacia arriba, se identificó que los actores locales deberían de ser los iniciadores del proceso y los responsables por la toma de decisiones y la implementación de políticas de conservación y manejo de recursos.
Sin embargo, en años recientes se identificó que aun cuando la población local había sido mucho más considerada en las estrategias y lineamientos a implementarse en las áreas naturales protegidas, la implementación práctica de la participación no colmó las expectativas previstas, principalmente porque se daba por hecho la existencia de una adecuada relación entre las comunidades y la naturaleza al interior de estas áreas, cuando tampoco era necesariamente cierto.
la implementación práctica de la participación no colmó las expectativas previstas, principalmente porque se daba por hecho la existencia de una adecuada relación entre las comunidades y la naturaleza al interior de estas áreas, cuando tampoco era necesariamente cierto.
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En la última década diversas voces han difundido la necesidad de emplear enfoques intermedios que no busquen encontrar estrategias universalmente aplicables sino que más bien reconozcan el dinamismo y la diferenciación interna de las comunidades, lo que tiene significativas repercusiones en la forma de manejar los recursos naturales en las áreas naturales protegidas (Hales 1989; Leach Maerns y Scoones 1999). En función a esta perspectiva de gestión de las áreas naturales protegidas, actualmente se viene aplicando en muchas partes del mundo, estrategias participativas ya no solo con las poblaciones locales y el Estado sino involucrando a un amplio conjunto de actores. Esta nueva forma de entender la gestión participativa de las áreas naturales protegidas promueve el compromiso de los diversos actores sociales y la inclusión social, replanteando la relación Estado – sociedad.
En el Perú, desde que se creó en el año 1990 el Sistema Nacional de Áreas Protegidas por el Estado (SINANPE), se establecieron diversas estrategias acordes con las tendencias internacionales de planificación y gestión de áreas naturales protegidas. A partir de las nuevas perspectivas que identificaron la participación de todos los actores involucrados en el manejo de recursos naturales de un área natural protegida, se fueron construyendo mecanismos para garantizar la participación de la sociedad civil, especialmente de la directamente involucrada en la administración y gestión de estas áreas. Estos mecanismos se consolidaron cuando, en 1997, la Ley de Áreas Naturales Protegidas definió formalmente las formas de participación, entre las que se encuentran los Consejos de Coordinación, los Comités de Gestión, los Contratos de Administración, y los Regímenes Especiales de Administración.
La participación en la gestión de las áreas naturales protegidas del país
La participación es un mecanismo para que la sociedad civil pueda incidir en la toma de decisiones públicas. Esta se encuentra institucionalizada por el artículo 17° de la Constitución Política del Perú y se manifiesta tanto en la Ley de Bases de la Descentralización como en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Marco de Presupuesto Participativo.
En cuanto a la participación en los procesos de planificación de las áreas naturales protegidas, ha estado presente desde la década de 1970, aunque se institucionalizó con la Ley de Áreas Naturales Protegidas, en 1997. Para la aprobación de esta ley, se generó desde 1994 un largo debate, en el que representantes del sector público, privado y de las organizaciones civiles se reunieron periódicamente para definir los objetivos del SINANPE en el largo plazo. De esta manera, se estableció que todos los comités de gestión de las áreas naturales protegidas en el Perú deben estar necesariamente conformados por representantes de la población local y de manera especial de las comunidades campesinas o nativas que desarrollan sus actividades en el ámbito de dichas áreas.
Considerando el nuevo enfoque de conservación y gestión en las áreas naturales protegidas, el Estado peruano impulsó la creación de un proyecto de gestión participativa, logrando firmar, en el año 2003, un Acuerdo de Donación con el Fondo Mundial para el Medio Ambiente a través del Programa de Fomento de las Áreas Naturales Protegidas por el Estado (PROFONANPE). Gracias a este acuerdo, se creó el proyecto Gestión Participativa en Áreas Naturales Protegidas (GPAN), con el objetivo de contribuir a la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, incrementando la participación de instituciones de la sociedad civil y el sector privado en el manejo de las áreas naturales protegidas del país (PROFONANPE 2005). El enfoque de este proyecto se reforzó con la promulgación de la Ley General del Ambiente, en el año 2005, con la que se estableció que la sociedad civil tenía derecho a participar en la identificación, delimitación y resguardo de las áreas naturales protegidas y la obligación de colaborar en la consecución de sus fines. Asimismo, señalaba que el Estado tenía la obligación de promover la participación en la gestión de las áreas naturales protegidas, reconociendo el derecho de propiedad de las comunidades campesinas y nativas ancestrales sobre las tierras que poseen al interior de estas y sus zonas de amortiguamiento, promoviendo la participación de dichas comunidades de acuerdo a los fines de la creación del área protegida.
hasta el año 2007 se había logrado conformar una red de promotores ambientales capacitados en temas prioritarios de las áreas naturales protegidas, así como el diseño de una estrategia conjunta de desarrollo sostenible, la identificación de actividades económicas sostenibles y su articulación con las empresas privadas, la articulación de las actividades del parque con las del gobierno regional y los gobiernos locales, las asociaciones de productores y actores privados
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En un inicio, las líneas de intervención del proyecto estuvieron orientadas a preparar las áreas protegidas en el marco de gestión participativa, pero posteriormente fue abarcando también la promoción de los contratos de administración como desarrollo instrumental de la participación en el planeamiento y administración de dichas áreas. Para la consecución de sus objetivos el proyecto identificó cinco principios orientadores, cuyo cumplimiento aseguraría la gobernablidad de las áreas protegidas. Estos principios son: la inclusión, promoviendo la participación de los diversos actores en la gestión de las áreas naturales protegidas, principalmente de mujeres, jóvenes y grupos locales; la integración, enmarcando las acciones al interior del área natural protegida dentro de sus objetivos de creación y conservación, integrando los diversos procesos de desarrollo impulsados por los agentes locales y regionales; la información y comunicación, basando la gestión participativa en una fluida información y comunicación hacia los actores que inciden en la gestión del área natural protegida; la transparencia, incorporando mecanismos de rendición de cuentas a la población, informando sobre los objetivos, metas, planes, presupuestos ejecutados y los resultados de la gestión; y la eficiencia, desarrollando estrategias necesarias para el logro de los objetivos trazados con la utilización óptima de sus recursos y la convocatoria a otros recursos locales, nacionales o internacionales (PROFONANPE 2007). Adicionalmente, el proyecto también identificó la necesidad de generar sostenibilidad financiera en el tiempo, teniendo en cuenta que la duración del mismo solamente llega hasta el año 2009 (PROFONANPE 2005).
El proyecto se empezó a aplicar en cinco áreas naturales protegidas del país, obteniendo, hasta la fecha, resultados importantes en la organización de las actividades y articulación de actores participantes. Según el Proyecto GPAN (2007), hasta el año 2007 se había logrado conformar una red de promotores ambientales capacitados en temas prioritarios de las áreas naturales protegidas, así como el diseño de una estrategia conjunta de desarrollo sostenible, la identificación de actividades económicas sostenibles y su articulación con las empresas privadas, la articulación de las actividades del parque con las del gobierno regional y los gobiernos locales, las asociaciones de productores y actores privados en una alianza estratégica de intervención y posicionamiento, la concordancia del Plan Operativo Anual con el Plan Maestro e incorporación de actividades para un mayor involucramiento de la población, y la estandarización de metodologías de intervención en comunicaciones para actividades de conservación.
Reflexiones finales
La actual estrategia de gestión en las áreas naturales protegidas, a diferencia de los resultados obtenidos bajo enfoques anteriores, ha permitido lograr importantes avances en el logro de sus objetivos de gestión, principalmente los relacionados a la institucionalización de los mecanismos utilizados, tales como el comité de gestión y los contratos de administración. Estos mecanismos han sido claves como impulsores del proceso de participación en la gestión de las áreas protegidas, permitiendo la gobernabilidad de este proceso. El actual enfoque sobre la gestión de las áreas naturales protegidas promueve y requiere la existencia de instituciones sólidas y reglas claras para los actores, distribución de decisiones y transparencia en el proceso, y existencia de un adecuado sistema de rendición de cuentas. Asimismo, permite que las acciones del gobierno central, al igual que con las transferencias de otro tipo de competencias, se enfoquen en dirigir todo el SINANPE, más que en acciones puntuales y específicas de gestión directa. Esto a su vez genera que los actores locales que participan de la gestión adquieran mayor responsabilidad en el buen uso del territorio y de los recursos naturales.
Estas condiciones han impulsando dos hechos de gran importancia para el futuro de la gestión de las áreas naturales protegidas en el Perú. El primero de ellos es la conciencia que han adquirido muchos de los actores de la sociedad civil sobre la importancia de la preservación del medio ambiente, en general, y de la gestión de las áreas naturales protegidas, en particular. Esta conciencia, hasta hace unos años restringida a instituciones ambientalistas públicas y privadas, se ha empezado a extender a los grupos locales que habitan en las áreas naturales protegidas o en sus zonas de amortiguamiento. Esto, a su vez, ha promovido el segundo hecho significativo: el empoderamiento de la sociedad civil en escenarios de negociación con el Estado sobre temas ambientales, y específicamente sobre el uso de los recursos en las áreas naturales protegidas.
en la actualidad, viene siendo el Estado, a través del gobierno central, el que motivado por el importante impacto económico que genera la extracción de recursos naturales, parece intentar debilitar algunos de los mecanismos ya establecidos de participación de la sociedad civil para la preservación de los mismos, tanto dentro como fuera de las áreas naturales protegidas.
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A la luz de estos resultados, quizás lo más destacable es que estos logros se consiguieron en contextos en los que, como en la actualidad, las relaciones entre el Estado y las poblaciones locales se mantenían tensas por el uso y manejo que debía dársele a los recursos naturales. Las posibilidades de integrar los intereses del Estado, y las poblaciones locales en el uso y manejo de los recursos naturales no debe verse como una utopía. Sin embargo, quizás la preocupación más importante en la coyuntura actual es que, a diferencia de hace unos años, los roles tradicionales relacionados a la conservación del medio ambiente y el uso y manejo de los recursos naturales parece haberse invertido. Y es que en la actualidad, viene siendo el Estado, a través del gobierno central, el que motivado por el importante impacto económico que genera la extracción de recursos naturales, parece intentar debilitar algunos de los mecanismos ya establecidos de participación de la sociedad civil para la preservación de los mismos, tanto dentro como fuera de las áreas naturales protegidas. Ejemplos de esta aparente intencionalidad se han expresado no solo con la exclusión de las comunidades nativas para discutir la promulgación de los decretos legislativos que desencadenaron el reciente conflicto sino con algunos proyectos de ley propuestos desde el gobierno central, que pretendían reducir la extensión de importantes áreas naturales protegidas del país, a finales del año 2007.
El gobierno central tiene la obligación de retomar el camino que el Estado peruano parecía estar siguiendo en relación al uso y manejo de los recursos naturales en las áreas naturales protegidas, pero extendiéndolo a los demás espacios del país en donde haya presencia importante de recursos naturales sujetos a ser aprovechados. Este camino incluye necesariamente la incorporación de mecanismos de gestión participativa, involucrando tanto a los grupos locales como a las instituciones no gubernamentales, y los gobiernos locales y regionales. De lo contrario, si el Estado insiste en ignorar los mecanismos de participación y toma de decisiones que él mismo estableció para lograr un adecuado uso y manejo de los recursos naturales, con los que puedan atenderse sus intereses y los de la sociedad civil, que no nos extrañe que en el corto plazo tengamos que vivir una nueva experiencia como las sucedida en Bagua.
* Geógrafo. Magister por la Universidad de Bergen, Noruega, y docente de la Universidad Peruana de Ciencias (UPC).
Referencias bibliográficasConstitución Política del Perú. 1993.
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