LA REGIÓN COMO ESPACIO DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN EL PERÚ DEL SIGLO XIX Núria Sala i Vila*

Una de las características de la cultura política peruana ha sido la creación constante de nuevos departamentos, provincias y distritos. Según datos y opiniones de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial, desde la Independencia y hasta el 2001 se crearon 194 provincias, fruto de un proceso histórico caracterizado por la división irracional del territorio y el crecimiento acelerado y desordenado de nuevas demarcaciones, que mantienen límites imprecisos y sustanciales diferencias tanto en extensión como en población, como mostraría el hecho de que, en la actualidad, aproximadamente 237 distritos (12.9%), cuenten con volúmenes poblacionales inferiores a 1000 habitantes y 21 distritos (1.1% del total) con menos de 500 habitantes.1 Este proceso de fragmentación, irracional en apariencia requiere ser puesto en perspectiva histórica para que sea inteligible. Efectivamente, más que irracionalidad, hay buenas razones que explican el modelo de creación constante de demarcaciones territoriales y a ello dedicaremos unas breves consideraciones. La representación territorial peruana a fines de la colonia (1808-1814 y 1820-23) Las elecciones se organizaban en tres niveles sucesivos: juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia. Por tanto, el número de representantes, y, en consecuencia, el mayor o menor peso específico que se confería a las hasta entonces colonias condicionó el debate sobre que se entendía por provincia y qué territorios serían considerados como tales. Poco se recuerda que en dos breves periodos de las dos últimas décadas del periodo colonial, España ensayó un proyecto liberal dando representación a sus colonias. Así, las primeras elecciones de representantes en el Perú fueron las de los diputados que participarían en los debates de la Constitución de Cádiz de 1812. Dos fueron los ejes de la representación política en la construcción del proyecto liberal en América Latina: en primer lugar, la definición de la ciudadanía y, en segundo, la de los espacios políticos donde se elegirían los poderes legislativo y ejecutivo. En general, el debate que se impuso era si los diputados y senadores eran representantes del cuerpo de electores o de una región determinada. La constitución española de 1812 estableció la igualdad de derechos entre los habitantes de ambos hemisferios y entre los distintos territorios, denominados provincias. Las elecciones se organizaban en tres niveles sucesivos: juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia. Por tanto, el número de representantes, y, en consecuencia, el mayor o menor peso específico que se confería a las hasta entonces colonias condicionó el debate sobre que se entendía por provincia y qué territorios serían considerados como tales. Los diputados americanos reivindicaron el equilibrio territorial y, sobre dicha base, el reconocimiento de un amplio número de provincias. Sin embargo, en una primera instancia, se impuso la preeminencia peninsular: se optó por el centralismo y por las grandes divisiones territoriales en América, aunque la falta de acuerdo forzó una solución de compromiso, como fue la de postergar a una ley específica la demarcación territorial que debería abordarse cuando las circunstancias políticas lo permitieran. La influencia de la Constitución de 1812 se mantuvo en las sucesivas constituciones peruanas, en el sentido de incorporar el modelo electoral indirecto y en lo relativo a la indefinición sobre lo que era una circunscripción electoral y qué regiones tenían derecho a serlo. Demarcación territorial y circunscripciones electorales en el constitucionalismo peruano Las Constituciones efímeras de 1823, 1826, 1828, 1834 y 1839 dividieron al Perú en departamentos, los que se subdividían, sucesivamente, en provincias, distritos (cantones en 1826) y parroquias. A partir de la constitución de 1856, se creó una nueva entidad territorial, la provincia litoral, cuyo objetivo era dar entidad específica a zonas consideradas estratégicas. Las Constituciones de 1860, 1867, 1920 y 1933 mantuvieron los departamentos, provincias y distritos, y la especificidad de las provincias litorales. La Constitución de 1826 pospuso a una ley específica la demarcación territorial del Perú, una tendencia que se mantuvo en las sucesivas constituciones del siglo XIX y las de 1920 y 1933, aunque, en esta última, se estableció que la creación de nuevos departamentos debía ceñirse a los mismos trámites requeridos para la reforma de la Constitución. La Constitución de 1828 confirió al poder legislativo la competencia exclusiva en la división y demarcación territorial –lo que se mantendría a lo largo de la historia republicana–, previa consulta a las Juntas departamentales, si bien se abría el camino al reconocimiento de nuevas demarcaciones en función del número de habitantes. Con ello, se abriría un proceso de creación de departamentos, provincias y distritos. El número de departamentos reconocidos fue de nueve en 1822, siete en 1826, hasta llegar a los 18 de 1876, además de tres provincias litorales. Los departamentos estaban subdivididos a su vez en provincias, que inicialmente se reconocieron sobre la base de los viejos partidos coloniales. Entre 1821 y 1825, la legislación electoral reconoció 49 provincias, a las que se sumaron siete más hasta 1835, en tanto que en el período entre el gobierno de Castilla y el Primer Civilismo (1848-1878) se crearon 31 nuevas provincias: Las 47 provincias de 1825 se habían convertido en 95 en 1876 y aun subirían a 112 en 1919. En cuanto a los distritos, si bien se incrementaron –de 710 en 1857 a 786 en 1903–, el incentivo era menor que en el caso de las provincias, al no resultar de su constitución el establecimiento de una representación parlamentaria. Se trata de un proceso radicalmente distinto del ocurrido a lo largo del siglo XX, cuando se crean 1052 distritos, como expresión de la resolución de conflictos de poder local y para lograr la constitución de una municipalidad que permitiera disponer de recursos autónomos, que solo se reconocen cuando se tiene estatus urbano. Los grupos de poder local buscaron afanosamente convertir su terruño en villa, distrito, provincia o departamento, con el objetivo de lograr una mayor presencia en los entresijos del poder y del Estado, vía presupuestos o instituciones educativas o económicas en su hinterland. En general, el proceso, que concluiría con una ley de creación departamental, provincial o distrital, se inició desde grupos de poder de base local y/o regional que elevaban un acta al Congreso en respuesta a demandas de autonomía respecto de la hegemonía de determinada ciudad o zona, alegando diversos motivos: la necesidad de dotarse de administración gubernativa, el reconocimiento de emergentes ejes económicos y políticos, la excesiva extensión del territorio, su creciente peso demográfico o dotar de entidad a zonas de reciente colonización en la Amazonía. Los grupos de poder local buscaron afanosamente convertir su terruño en villa, distrito, provincia o departamento, con el objetivo de lograr una mayor presencia en los entresijos del poder y del Estado, vía presupuestos o instituciones educativas o económicas en su hinterland. La demarcación territorial se ha entreverado tradicionalmente con la electoral, por lo que su constante modificación se tradujo en la práctica en el aumento constante de representantes legislativos. El creciente número de provincias se tradujo en un permanente aumento de la representación parlamentaria. El gráfico muestra los cambios en el número de diputados. La Constitución de 1920 fue la primera en optar por limitar el número de representantes en 110. Un breve análisis del peso regional en los sucesivos congresos, reflejado en el cuadro siguiente, nos lleva a considerar que los departamentos del Sur (Cusco, Puno, Arequipa, Ayacucho y Huancavelica), si bien aportaban los contingentes más importantes, fueron perdiendo peso específico ante el avance de los representantes del Norte (La Libertad, Cajamarca, Piura, Lambayeque, Amazonas y Loreto). Así, el Sur pasa de aproximadamente un 50% de la Cámara en 1855 al 40% en 1878, en tanto el Norte aumenta del 20% al 27% en el mismo período. Nótese, además, que ambos son mayoría frente a la capital y los demás departamentos del centro. La legislación decimonónica combinó la representación al Congreso de Diputados de base territorial –un diputado por provincia– con la proporcional al número de habitantes, si bien los criterios variaron significativamente a lo largo del período analizado. La corrección en función de la demografía otorgó, en 1878, 2 diputados solo a 11 provincias –Piura, Cajamarca, Chota, Huaraz, Huari, Pasco, Jauja, Huancayo, Andahuaylas, Puno, Azángaro y Arequipa– y 4 a Lima, lo que lleva a anotar que las provincias más pobladas no controlaban más allá del 20 % de la Cámara Baja. Como vemos, la dinámica que se impuso en el Perú fue la creciente representatividad territorial en el Congreso. La misma tendencia se constata en la Cámara de Senadores, en las etapas de predominio bicameral, tal como se refleja en el siguiente gráfico. Nuevamente, se observa el crecimiento a más del doble en el número de senadores. A partir de la Constitución de 1860, cuando se introdujo una ratio en función del número de provincias de cada departamento, el Norte pasó de tener 14 senadores en 1863 a 16 en 1878; y el Sur de 17 en 1863 a 23 en 1878. esto significó que, mientras el Norte redujo su porcentaje del 36% al 30% en la Cámara Alta, el Sur lo mantuvo en torno al 43-44%. Así, se produjo una suerte de contrabalance territorial entre ambas Cámaras, si bien, a lo largo del siglo XIX, siempre dominaron los representantes del Sur y del Norte sobre Lima y los departamentos aledaños. Se trata de un dato que explica la importancia que tenía para las élites políticas limeñas asegurarse los votos a lo largo y ancho del país para mantener el control del legislativo. ¿Fracaso o éxito de grupos regionales? Los proyectos de ley de demarcación territorial La historia republicana ha visto el fracaso reiterado de varios proyectos de imponer un modelo estable de organización territorial. En 1849, el Congreso ordenó recopilar información para poder elaborar un proyecto de ley de demarcación administrativa que debía debatirse en la legislatura ordinaria de 1851, base para una posterior demarcación judicial y eclesiástica. Nada se avanzó ni se modificó, como tampoco cuando en 1856 A. de la Roca vio frustrada su iniciativa parlamentaria tendiente a redactar un nuevo proyecto de demarcación que pusiera las bases del progreso, la planificación de infraestructuras viales y la unificación de las jurisdicciones administrativa, judicial y eclesiástica. Un nuevo intento en 1862 acabó siendo inviable, según la propia comisión encargada, ante la imposibilidad de obtener datos precisos y por la falta de colaboración de las autoridades políticas. En 1877, se constituyó una comisión de demarcación política, judicial y eclesiástica, presidida por Mariano Felipe Paz Soldán, que incorporó los datos aportados por el censo de 1876, los informes estadísticos y administrativos de los distintos departamentos y provincias recopilados por la –entonces novedosa dentro de la administración del Estado– Dirección de Estadística, dirigida por Manuel Atanasio Fuentes, o por la Junta de Ingenieros, para así optimizar la descentralización diseñada en la Ley de Municipalidades de 1873. Pero, además, se trataba de racionalizar el alud de peticiones ya resueltas o en trámite que perseguían modificar aspectos parciales de la demarcación de la república, por lo que se optó por paralizarlas momentáneamente e incorporarlos a los debates e informes de la comisión. Se concluyó que la demarcación era absurda, arbitraria o fundada en falsas tradiciones y en una legislación vaga, que había inducido a límites inciertos o inexistentes entre múltiples provincias y departamentos. El proyecto de demarcación de 1878, que se proponía además fijar la representación legislativa, tomó en consideración cuatro supuestos: geográficos, demográficos, políticos y económico-sociales, intentando quebrar demarcaciones fruto del provincialismo, que solo respondían a intereses privados. El objetivo manifiesto era imponer una suerte de balanza de poderes y eliminar la capacidad de veto, fuera cual fuera el motivo, de determinados diputados y senadores a los intereses de departamentos antagónicos y relativizar el peso específico de los departamentos de Cajamarca, Cusco y Puno. Tampoco pudo llegar a rango de ley. En 1887, tras la Guerra del Pacífico, el senador La Torre propuso suspender lo actuado desde 1860 en cuanto a la creación de distritos, provincias y departamentos, y volver al statu quo vigente en aquel entonces. En octubre de 1891, se encomendó a José Román de Idiáquez la redacción de un plan de demarcación política, judicial y eclesiástica, cuyo informe entrego al Ministerio de Gobierno año y medio después, y ahí quedó archivado. Bajo el gobierno de Nicolás de Piérola, se produjo un nuevo intento, encargado en 1895 a la Sociedad Geográfica de Lima, encargo reiterado en 1924, cuando tampoco la Constitución de 1920 logró definir nada al respecto. El Congreso Constituyente de 1931 volvió a situar en el centro del debate el tema regional, con posiciones encontradas entre los partidarios del centralismo o de la descentralización. Intelectuales de gran influencia participaron en la discusión, entre ellos José Carlos Mariátegui, Víctor Andrés Belaunde y En la primera mitad del siglo XX, la reforma de la demarcación cobró un nuevo aspecto, cuando la descentralización fue defendida como un mecanismo básico para lograr el desarrollo del Perú. Entonces, y a partir de la década de 1980, el debate político se libró no tanto para limitar el aumento de las demarcaciones como por convertirlas en verdaderos factores de desarrollo. Jorge Basadre; entre tanto, el presidente David Samanez Ocampo encargó a Manuel Vicente Villarán un anteproyecto de constitución en 1931, donde se priorizara las “fundadas amargas quejas de las provincias”, al mismo tiempo que la Sociedad Geográfica de Lima devenía en foro de opinión de las distintas posturas y proyectos, en especial el defendido en 1932 por Emilio Romero, congresista por Puno. No fue el último capítulo escrito al respecto: la Ley 10553, promulgada en abril de 1946, declaraba la necesidad nacional de que se elaborara un Estatuto de Demarcación Territorial, así como que se abordara la Redemarcación Territorial de la República, un proyecto encargado a la Sociedad Geográfica de Lima y que debía debatirse en la legislatura ordinaria de 1948. Se suspendía cualquier iniciativa legislativa en ese tema, salvo para el caso de circunscripciones distritales indispensables en zonas fronterizas. En la primera mitad del siglo XX, la reforma de la demarcación cobró un nuevo aspecto, cuando la descentralización fue defendida como un mecanismo básico para lograr el desarrollo del Perú. Entonces, y a partir de la década de 1980, el debate político se libró no tanto para limitar el aumento de las demarcaciones como por convertirlas en verdaderos factores de desarrollo. En conclusión, no fue posible llegar a acuerdos nacionales sobre la demarcación territorial a lo largo de la historia republicana. En la práctica, persistiría el viejo problema planteado en las viejas cortes del primer liberalismo español: ¿qué En última instancia, puede pensarse que, ante la dicotomía entre si la representación política se ejercía en nombre de los ciudadanos o de un territorio determinado, el proceso de creación constante de nuevas divisiones administrativas nos lleva a plantear la hipótesis de que, en el caso peruano, habría sido más importante, a lo largo de su historia, la lucha por abrir espacios de representación territorial, que la lucha por la ampliación de la ciudadanía, en sentido estricto. era una provincia? y ¿que territorios debían ser considerados provincias? La discrepancia se instaló en la mente de los legisladores y, en consecuencia, se aceptó crear nuevos distritos, provincias y departamentos, en respuesta a iniciativas e intereses diversos, bajo el lema no verbalizado de que “todos somos (o podemos ser) provincia” o, dicho de otro modo, se mantuvo en la cultura política peruana la idea de que bajo determinadas condiciones, nunca prefijadas, grupos de interés local podían convertir su espacio de influencia en distrito, provincia o departamento, acceder a espacios de representación parlamentaria o atraer los efectos considerados benéficos de la acción gubernativa, vía presupuestos del Estado –infraestructura, instituciones educativas o promotoras de progreso económico–. Esta dinámica se vio favorecida por el hecho de que la competencia siempre recayó en el poder legislativo que, como vimos, estuvo controlado numéricamente por intereses regionales. En última instancia, puede pensarse que, ante la dicotomía entre si la representación política se ejercía en nombre de los ciudadanos o de un territorio determinado, el proceso de creación constante de nuevas divisiones administrativas nos lleva a plantear la hipótesis de que, en el caso peruano, habría sido más importante, a lo largo de su historia, la lucha por abrir espacios de representación territorial, que la lucha por la ampliación de la ciudadanía, en sentido estricto.  * Profesora Titular de Historia de América, Universitat de Girona. Ha investigado temas de historia colonial -movimientos indígenas, corrupción virreinal- e historia regional y colonización amazónica.  El presente artículo forma parte del Proyecto de Investigación del Plan Nacional I+D+I, HUM 2005-00610, DGIMEC. 1 http://www.pcm.gob.pe/accionesPCM/direcciontecnica/dntdt.htm#demarcacion. 2 Ibid.

Edición de Luz & Sombras. Fuente original:_ http://www.revistargumentos.org.pe/index.php?fp_verpub=true&idpub=127

DESCENTRALIZACIÓN EN TIEMPOS DE NEOLIBERALISMOMoquegua, Tacna y el PremierMaría Isabel Remy S.*

La invitación del Presidente de la República a que un Presidente Regional dirija su nuevo gabinete, enfrente la crisis internacional y salve al gobierno del escándalo de corrupción (es decir, no de la corrupción sino solo del escándalo) en el que se han implicado varios de los líderes del partido de gobierno abre una pequeña puerta, inesperada, a la posibilidad de hacer avanzar un proceso de descentralización que había sido puesto en “neutro” (si no en franco retroceso) por la actual administración. Efectivamente, de entre los pocos sectores que hoy en día presionan por una profundización de la descentralización, se cuentan los Presidentes Regionales, que tocan en lo cotidiano las limitaciones del tímido y vacilante proyecto descentralista en curso. El conflicto que ventilan en las carreteras las poblaciones de Tacna y Moquegua por los recursos del canon muestra el hecho de que la descentralización no es más parte de un proyecto o de una estrategia nacional y que, en los tiempos actuales, sucede con la descentralización lo mismo que con la marinera: cada quien baila con su propio pañuelo. Esto es un cambio importante. Pero no solo por el nuevo Primer Ministro la cuestión de la descentralización entra en la coyuntura. El conflicto que ventilan en las carreteras las poblaciones de Tacna y Moquegua por los recursos del canon muestra nuevas aristas del tipo de descentralización en marcha, como las dificultades de un proceso que crea gobiernos regionales sobre bases departamentales, no regionales, pero además muestra algo que desarrollamos más ampliamente en este artículo: el hecho de que la descentralización no es más parte de un proyecto o de una estrategia nacional y que, en los tiempos actuales, sucede con la descentralización lo mismo que con la marinera: cada quien baila con su propio pañuelo. Esto es un cambio importante. Una historia breve y necesaria Efectivamente, la cuestión de la descentralización, que plantea el problema de cómo se distribuye poder en el territorio, estuvo siempre asociada a una discusión sobre la nación y sus opciones de cambio. A comienzos del siglo XX, el debate sobre descentralización era parte del debate sobre la modernización del país. Un país feudalizado por los regímenes hacendarios, donde la mayoría de la población rural no recibía un salario por su trabajo y por lo tanto quedaba fuera del mercado, no podía desarrollar dinámicas de industrialización y urbanización (las imágenes de modernidad del siglo XX). La pregunta era quién lideraría un proceso de cambios modernos que ampliaran el mercado interior e integraran, por la economía y los intercambios, el territorio. Para Víctor Andrés Belaúnde, el actor que transformaría el país desde su interior serían los sectores urbanos de las provincias, comerciantes y tempranos industriales, que disputaban poder con los tradicionales hacendados y “gamonales”; por eso argumentaba a favor de la descentralización, que significaría otorgarles a estos sectores modernos de las provincias el poder para transformar sus entornos tradicionales. Otros, Mariátegui por ejemplo, desconfiaban de las demandas regionalistas o federalistas, porque precisamente significarían entregar más poder a hacendados y gamonales, ya que estas burguesías provincianas eran demasiado incipientes. Esta última posición termina imponiéndose y casi tres cuartos del siglo XX fueron centralistas y vieron organizar procesos de modernización elaborados y conducidos desde el gobierno central, “desde arriba”. Políticas de protección a la industria nacional, de creación de bancos de fomento, de construcción de grandes obras de infraestructura (carreteras, irrigaciones) y hasta políticas de redistribución de la tierra (reforma agraria) y de los ingresos fueron los medios, desde el centro, para modernizar el país. Su éxito en términos territoriales fue, sin embargo, mediocre y, en paralelo a la centralización del poder en la capital, se termina centralizando la economía, la población, los recursos, las finanzas, el crecimiento, etc. A finales de los 70, se procesa nuevamente una discusión nacional, esta vez impulsada por intensas movilizaciones regionales que exigen la ejecución de los grandes proyectos de desarrollo o el retener en la región recursos que en ella se generan (canon petrolero, boleto turístico, etc.). Se trata precisamente de cuestionar las enormes desigualdades en el nivel de desarrollo y de disponibilidad de servicios entre las regiones: las desigualdades entre regiones y espacios mercantiles, como llama Efraín Gonzales a los territorios poco integrados; las desigualdades entre las grandes regiones naturales evocando la imagen, nuevamente de Mariátegui, de una costa capitalista, una sierra feudal y una selva como territorio colonial del Estado; las desigualdades entre el norte y el sur; y, particularmente, las enormes desigualdades entre la capital, Lima, y el resto de regiones. La idea entonces es poner en marcha las reformas que permitan lograr un desarrollo equitativo en el territorio nacional. Al inicio de los 90, en un país que se venía abajo, entre terrorismo, hiperinflación y quiebra de empresas, el proyecto no se consolida y, nuevamente, se opta por que “el centro” (el gobierno central) resuelva la crisis. Fujimori cierra los gobiernos regionales que no llegaron nunca a tener una renovación electoral que permitiera corregir sus errores de inicio. La descentralización esta vez gana la partida: para producir un desarrollo más armónico y acabar con los abismos de diferencias entre las regiones, se requiere darles a los actores regionales poder de decisión y recursos para que elaboren políticas más adecuadas a sus entornos y decidan sus propias y diversas agendas prioritarias. El proyecto descentralista contenido en la Constitución de 1979, y que se pone en marcha con un plan nacional de regionalización primero y las leyes de formación de regiones de 1988-89, consideraba precisamente la integración de departamentos vecinos (ricos y pobres; grandes y pequeños; de costa, sierra y selva) en regiones, es decir, en espacios amplios con población relativamente numerosa (que justifique el montaje de nuevos aparatos de gestión pública), con actividades económicas diversas y complementarias, y articulados, o con potencial articulación, por la circulación de productos y factores a través de vías de comunicación. El proceso además producía mecanismos de representación amplios (territorial, por sectores sociales y económicos, y política) en unas asambleas regionales de representantes que debían elaborar la agenda, las políticas y los proyectos específicos para el desarrollo de la región. Pero el proyecto llega tarde. Al inicio de los 90, en un país que se venía abajo, entre terrorismo, hiperinflación y quiebra de empresas, el proyecto no se consolida y, nuevamente, se opta por que “el centro” (el gobierno central) resuelva la crisis. Fujimori cierra los gobiernos regionales que no llegaron nunca a tener una renovación electoral que permitiera corregir sus errores de inicio. Con la transición democrática luego de la caída del régimen autoritario, se abre un nuevo capítulo descentralista: el actual. Pero su forma, sus contenidos, sus procedimientos y, sobre todo, sus objetivos han cambiado. Descentralización neoliberal En los dos momentos que hemos evocado, la descentralización como medio para la modernización y como medio para eliminar desigualdades territoriales, hay un mismo supuesto, y es que el Estado tiene un rol central en los procesos de cambio y, por lo tanto, la discusión de qué tan centralizado o qué tan descentralizado en el territorio está ese poder era fundamental. Pero, en el Perú reformado por el ajuste estructural de los 90, en el marco de la Constitución de 1993 y del sentido común que se instala en las élites políticas y económicas, que entregan la función de producir los cambios a la iniciativa privada empresarial y en esquemas privatizadores relegan al Estado a un rol subsidiario, ¿cómo se define la descentralización? La descentralización se instala en una discusión sobre la transición democrática, una discusión política, en la medida en que la dinámica económica a cargo de las empresas y el Ministerio de Economía y Finanzas en “piloto automático” no se discute. Así, la discusión sobre descentralización se configura en términos de dar capacidad de decidir sobre sus recursos a las élites regionales legitimadas por el voto. En realidad, la descentralización se instala en una discusión sobre la transición democrática, una discusión política, en la medida en que la dinámica económica a cargo de las empresas y el Ministerio de Economía y Finanzas en “piloto automático” no se discute. Así, la discusión sobre descentralización se configura en términos de dar capacidad de decidir sobre sus recursos a las élites regionales legitimadas por el voto. En este marco, importa la capacidad de gestión, la capacidad de hacer obras; no de elaborar políticas o de redistribuir entre las regiones, en función de sus agendas, los recursos de todos los peruanos, los recursos de la nación. Así, la descentralización aparece ahora como el iniciador de una carrera en la cual cada quien corre utilizando (maximizando) lo que ya tiene: lo que la naturaleza puso en el subsuelo o en el mar de aquello que terminó siendo un departamento, o lo que se heredó de periodos previos de grandes inversiones públicas (carreteras, irrigaciones, hospitales), o lo que deja el dinamismo que haya llegado a generarse en una provincia o en un departamento (recursos financieros, organizaciones empresariales, organizaciones laborales o de productores, nivel y calidad de sus universidades, etc.). Es decir, importa aquello con lo que se cuenta en términos de capital natural, activos públicos, capital social, capital humano. Y si no cuenta con ellos, por el azar de la naturaleza o el azar de la delimitación de una línea de frontera departamental, por el descuido de los gobiernos anteriores o porque su geografía o su poblamiento no facilitaron dinamismos económicos, sociales y culturales... mala suerte1. La diferencia es un punto de partida, un dato; no un problema a ser enfrentado. En este contexto, la integración de departamentos en regiones no resulta siendo una demanda de nadie sino todo lo contrario: se trata de evitar compartir con la población de otros departamentos lo que se tiene. En este contexto, la integración de departamentos en regiones no resulta siendo una demanda de nadie (eventualmente solo de los que no tienen nada, quienes al mismo tiempo serían considerados por sus vecinos como un pasivo) sino todo lo contrario: se trata de evitar compartir con la población de otros departamentos lo que se tiene. Tampoco se requiere una amplia representación para el discernimiento de las políticas públicas que mejor se adapten a las condiciones ecológicas, económicas y societales de la región, en la medida en que no hay políticas que definir sino solo recursos que gestionar y obras que ejecutar. Así, la representación de la sociedad se disuelve en unos consejos regionales con menos legitimidad y funciones que los municipales, y unos Consejos de Coordinación Regional (CCR) que prácticamente nunca logran quórum para sesionar. El canon2, al haber cambiado de sentido, refuerza esta nueva orientación. Originalmente, el canon minero y petrolero fue conquistado en movilizaciones populares como una renta regional a ser invertida en actividades productivas que compensaran la extracción de recursos no renovables y previnieran los problemas económicos que previsiblemente se generarán cuando el recurso se agote. Poco a poco, el imperativo de inversión en actividades productivas se convirtió, en el lenguaje de la administración pública, en “inversiones”, que resulta siendo casi sinónimo de “obras”. Con el incremento del canon normado durante el gobierno de Toledo, con el objetivo de que los pueblos visibilicen directamente el beneficio que les generan las industrias extractivas y no les creen problemas, y en el contexto de alza de los precios de minerales e hidrocarburos, el canon ha terminado convirtiéndose en una renta en el sentido rentista del término (como comprarse una casa para arrendarla) que se aplica a un territorio administrativo (un departamento, sus provincias y distritos), al margen de si se trata del más directamente afectado por la extracción del recurso, y se convierte en obras de infraestructura (en cemento: plazas, estadios, calles…) que han generado, para su construcción, puestos de trabajo. Cualquier intento de racionalizar o de alterar de cualquier manera esta renta choca ahora con las economías de personas muy pobres en las regiones que están recibiendo un salario, recibido por la construcción de obras cuyo potencial de desarrollo futuro, en cambio, nadie defiende. Nuevos escenarios de conflictos Conflictos como el que protagonizan Moquegua y Tacna por el mecanismo de distribución del canon generado por las explotaciones de Toquepala (Tacna) y Cuajone (Moquegua) de una misma empresa (...) son producto de esta nueva descentralización, en la que no hay más grandes proyectos de desarrollo, asociación, solidaridad, sino la disputa por una fuente de recursos en contextos de pobreza. Conflictos como el que protagonizan Moquegua y Tacna por el mecanismo de distribución del canon generado por las explotaciones de Toquepala (Tacna) y Cuajone (Moquegua) de una misma empresa, Southern Copper Corporation (que paga un impuesto a la renta por el conjunto de operaciones y entonces requiere un mecanismo de medición para distribuir lo que le corresponde a cada departamento), son producto de esta nueva descentralización, en la que no hay más grandes proyectos de desarrollo, asociación, solidaridad, sino la disputa por una fuente de recursos en contextos de pobreza y alta exclusión. En esos términos, hay varios potenciales conflictos y no solo por canon sino también, por ejemplo, por el uso en diferentes departamentos de una misma fuente de agua. Lambayeque y Piura avanzan, por ejemplo, las grandes obras de infraestructura para dos proyectos de riego con el mismo acuífero que, tal como están diseñados, no alcanzará para ambos. Este tipo de comportamientos, en el actual marco institucional de una descentralización sin objetivos de integración, del canon como renta y, sobre todo, del rol secundario que le otorga la Constitución al Estado en materia de desarrollo y dinamismo económico son, por cierto, no los mejores, pero claramente racionales. Nada en el entorno institucional del Perú reformado de los 90 valoriza ni solidaridades ni compromiso con un esfuerzo común ni estrategias que permitan la orientación del gasto público hacia el desarrollo. Es decir, lo que se hace hoy en día es cuidar lo que se tiene y evitar que “otro” (es decir, un hermano nacido al otro lado de una línea imaginaria definida en leyes que ya nadie recuerda) lo use en “su” provecho. Esto genera un campo nuevo de conflictos, el de conflictos, digamos, “horizontales” (entre iguales, entre hermanos) que se suman a los conflictos “verticales” (conflictos que oponen pequeños a grandes o pobres a ricos, “clasistas”, digamos) que ya no son estrictamente laborales como siempre fueron, sino que, en el contexto de orientación del crecimiento solo por la iniciativa privada, se redefinen y construyen también en función de referentes territoriales. Esto genera un campo nuevo de conflictos, el de conflictos, digamos, “horizontales” (entre iguales, entre hermanos) que se suman a los conflictos “verticales” (conflictos que oponen pequeños a grandes o pobres a ricos, “clasistas”, digamos) que ya no son estrictamente laborales como siempre fueron, sino que, en el contexto de orientación del crecimiento solo por la iniciativa privada, se redefinen y construyen también en función de referentes territoriales. Este marco explica, por ejemplo, el fracaso rotundo del mecanismo de regionalización (es decir, de formación de regiones integrando departamentos) que se definió en la ley de bases de descentralización: las iniciativas ciudadanas puestas a referéndum. Efectivamente, la primera rueda de consultas pasó en 2004 sin que se constituyera ninguna región y las razones fueron muchas: por qué integrarse con un departamento “rico” que nos va a relegar; por qué integrarse con un departamento “pobre” que va a pedirnos plata; por qué integrarse con un departamento grande que no nos va a hacer caso; por qué ser cola de león cuando se puede ser cabeza de ratón; por qué correr el riesgo de que la capital regional se traslade a cuatro horas de distancia cuando ahora está a media hora en combi… Es decir, ¿qué beneficio trae el costo? Lo sorprendente es que la ley de integración sigue vigente a pesar del fracaso y en 2009 (dentro de pocos meses) un nuevo proceso debiera ser convocado que, previsiblemente, tendrá el mismo fracaso. Hoy, en plena crisis mundial y con un Primer Ministro descentralista (por fin), cuando hasta los principales conversos al consenso de Washington y a las reformas neoliberales claman porque nuevamente el Estado intervenga en la economía, y en un momento en que los recursos provenientes de canon empezarán a disminuir, quizás podamos volver a mirar nuestras propias reformas y construir nuevas imágenes comunes de desarrollo y racionalidad del gasto público que alimenten debates regionales sobre los grandes proyectos que articulen las regiones del país y sobre la dinámica que deben generar sus gobiernos regionales. Una descentralización no residual al modelo económico actual, sino que vuelva a plantear una cuestión nacional relevante. * Socióloga, Investigadora del IEP.1 El yacimiento de Camisea, el depósito de gas en explotación más importante del país, se ubica casi en la línea de frontera entre Ayacucho y Cusco. Pero “casi”, en términos de demarcación, está en Cusco, y por lo tanto no reditúa ni un sol como canon a Ayacucho. Antamina, la mina que se explota en la provincia de San Marcos, Ancash, queda muy cerca del límite con el departamento de Huánuco y reciben canon provincias de Ancash totalmente alejadas de esta zona, y las limítrofes de Huánuco no reciben nada. 2 El canon minero, petrolero o gasífero se forma con un porcentaje del impuesto a la renta que pagan las industrias extractivas. Por mucho tiempo, fue el 20%; el gobierno anterior lo incrementó a 50%

Edición de Luz & Sombras. Fuente original:_ http://www.revistargumentos.org.pe/index.php?fp_verpub=true&idpub=131