De la “diplomacia compañera” al mercado
por Igor Fuser
“El proceso de integración sudamericano exige consistencia y rapidez, teniendo en cuenta el momento de transición de un mundo unipolar hacia un mundo multipolar que vive el planeta. América del Sur puede constituirse en uno de los polos de esa nueva configuración mundial. (…) El hecho de ser el más grande (de los países sudamericanos) le impone a Brasil mayores responsabilidades”, según Marco Aurelio García, asesor especial de política exterior de Brasil (1).
Pero hay otras opiniones. “La conclusión que se impone, desde mi punto de vista, es que debemos proponer un retroceso estratégico en la integración de América Latina. (…) A falta de una convergencia en los valores, fines y medios entre los países, es mejor renunciar a una integración ambiciosa, pero intangible, y contentarnos con una integración viable, aunque modesta” (2).
El contraste abismal entre estas dos ideas expresa con suma claridad el impasse que domina los rumbos de la diplomacia brasileña en vísperas de la sucesión presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva. Durante sus ocho años de gestión, las divergencias respecto de la política exterior ganaron un inédito relieve en la agenda política cotidiana. Se trata de un fenómeno sorprendente en una sociedad que, a lo largo de la historia, siempre le ha dado poca importancia a lo que sucedía más allá de sus propias fronteras y en la que los asuntos exteriores parecían reservados a una elite de especialistas. En los últimos años, sin embargo, el enfrentamiento entre los dos bloques en que se divide el espacio político brasileño –los oficialistas, liderados por el Partido de los Trabajadores (PT) y la oposición conservadora, donde se destacan el Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB) y sus aliados en los medios– ha transcurrido, de manera creciente, alrededor de la agenda internacional del país.
Temas como la presencia del depuesto presidente hondureño en la embajada de Brasil en Tegucigalpa, el ingreso de Venezuela en el Mercosur y las relaciones con Irán, entre otros, se imponían como obligatorios en el discurso de la oposición incluso mucho antes de la campaña electoral. Ahora vuelven, con mayor relieve, en las semanas que preceden al embate decisivo entre Dilma Rousseff, la candidata de Lula, y José Serra, el líder del PSDB.
Tres factores explican lo que sucede. En primer lugar, la patética ausencia de una propuesta de la oposición. En su defensa, se admite que no será una tarea fácil, de hecho, articular una retórica eficaz contra un Presidente que cuenta con más del 80% de aceptación popular. Un segundo motivo es la inédita proyección que Brasil alcanzó en la escena mundial, lo cual, naturalmente, amplía el interés de la sociedad por esos temas. Por último, el hecho de que desde la asunción de Lula, las diferencias ideológicas entre su gobierno y los que lo precedieron se han manifestado de forma mucho más clara en temas de la agenda internacional que en cuestiones internas, donde la ortodoxia económica, personificada en el presidente del Banco Central Henrique Meirelles, ha contribuido a diluir las diferencias entre la izquierda y la derecha.
Tres factores explican lo que sucede. En primer lugar, la patética ausencia de una propuesta de la oposición. En su defensa, se admite que no será una tarea fácil, de hecho, articular una retórica eficaz contra un Presidente que cuenta con más del 80% de aceptación popular. Un segundo motivo es la inédita proyección que Brasil alcanzó en la escena mundial, lo cual, naturalmente, amplía el interés de la sociedad por esos temas. Por último, el hecho de que desde la asunción de Lula, las diferencias ideológicas entre su gobierno y los que lo precedieron se han manifestado de forma mucho más clara en temas de la agenda internacional que en cuestiones internas, donde la ortodoxia económica, personificada en el presidente del Banco Central Henrique Meirelles, ha contribuido a diluir las diferencias entre la izquierda y la derecha.
“En el ámbito de la política exterior, las diferencias siempre fueron muy visibles”, señala Valter Pomar, secretario de Relaciones Internacionales del PT. “En rigor, podemos decir que la política exterior anticipó el movimiento progresista realizado por el gobierno de Lula en su conjunto, estando desde el principio bajo la hegemonía de las concepciones fuertemente críticas al neoliberalismo y a la hegemonía de Estados Unidos” (3).
Por la densidad de las relaciones de Brasil con sus vecinos sudamericanos, el clivaje de posiciones en torno a las relaciones exteriores adquiere efectos prácticos mucho mayores que, digamos, la postura de Itamaraty ante el conflicto palestino-israelí. La plataforma de Serra propone explícitamente el abandono de la prioridad al Mercosur y una revalorización de los vínculos tradicionales con Europa y Estados Unidos, en contraste con el énfasis “Sur-Sur” adoptado por Lula y su canciller, Celso Amorim. La probable victoria de Dilma aleja el riesgo de un colapso político del Mercosur y de los proyectos integracionistas sudamericanos en general. Pero es ilusorio suponer que los actuales dilemas se resolverán tan sólo por el veredicto de las urnas. Lo que otorga relevancia e intensidad al debate sobre la política exterior brasileña no es precisamente el peso electoral de los actores que se oponen a la orientación progresista de Itamaraty, sino su dimensión económica. Allí radica el gran obstáculo al proyecto gubernamental de profundización de los lazos regionales para incluir la integración política –por medio de la UNASUR– y la llamada integración productiva, mediante la adopción de una estrategia neodesarrollista en el ámbito sudamericano (Sosa, pág. 12). Esa propuesta se enfrenta, más que con la resistencia, con la abierta hostilidad de los segmentos influyentes del empresariado brasileño y sus portavoces en el Poder Legislativo y en los medios.
Aún hoy persiste un sentimiento de nostalgia por el fracasado proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) entre los hombres que dirigen los sectores más dinámicos de la economía brasileña, en especial el del agrobusiness, la industria asociada al capital extranjero y los grandes grupos financieros. La preferencia brasileña, en el primero de los dos mandatos presidenciales de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998 y 1998-2002), era a favor de la iniciativa estadounidense, a la cual Brasil llegó a adherir formalmente. Pero las negociaciones se complicaron ante la intransigencia de Washington en preservar el proteccionismo en productos vitales para las exportaciones brasileras como el acero, los calzados, el jugo de naranja y el algodón.
El gobierno de Lula, en cambio, adoptó una postura nítidamente contraria al ALCA, entendida por el PT y los diplomáticos progresistas de Itamaraty como un plan de anexión colonial de las economías latinoamericanas a Estados Unidos. Finalmente, en la conferencia de Mar del Plata, en 2005, el proyecto estadounidense fue archivado ante la resistencia de Brasil, Venezuela y Argentina. En la actualidad, los mismos empresarios que antes defendían el ALCA se quejan de que la opción preferencial por el Mercosur inviabiliza un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea (UE), cuyos términos serían bastante similares a los de la frustrada integración con Estados Unidos.
El gobierno de Lula, en cambio, adoptó una postura nítidamente contraria al ALCA, entendida por el PT y los diplomáticos progresistas de Itamaraty como un plan de anexión colonial de las economías latinoamericanas a Estados Unidos. Finalmente, en la conferencia de Mar del Plata, en 2005, el proyecto estadounidense fue archivado ante la resistencia de Brasil, Venezuela y Argentina. En la actualidad, los mismos empresarios que antes defendían el ALCA se quejan de que la opción preferencial por el Mercosur inviabiliza un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea (UE), cuyos términos serían bastante similares a los de la frustrada integración con Estados Unidos.
“No existe consenso en la elite brasileña sobre la estrategia a ser adoptada en relación a la región”, explica el politólogo Ricardo Sennes (4). Y agrega: “Parte de esa elite apoya un proyecto regional amplio, multitemático y basado en compromisos e instituciones políticas, mientras otra parte defiende un compromiso regional selectivo, volviendo a tópicos específicos, pero sin instituciones y compromisos profundos”. La ausencia de ese consenso, según Sennes, impone límites objetivos al alcance de las iniciativas brasileñas de integración. Según su análisis, ese contexto ha llevado a la actuación regional de Brasil en América Latina a guiarse por acuerdos poco institucionalizados, en base a reuniones de cúpula (lo que incluyó al propio Mercosur), y proyectos basados en la noción de “integración económica rasa”, es decir, centrada en cuestiones comerciales, en detrimento de temas ligados a la integración productiva, financiera y logística. En la práctica, el énfasis brasileño acaba por orientarse hacia emprendimientos puntuales de integración energética e infraestructura y, sobre todo, hacia las inversiones directas de empresas brasileras en mercados sudamericanos, con el creciente apoyo de agencias financieras estatales, especialmente el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES).
La internacionalización de empresas se volvió la señal más visible del crecimiento de las relaciones entre Brasil y su entorno geográfico. Las inversiones privadas brasileñas en América del Sur presentaron un incremento sustancial en los últimos cinco años, como reflejo de un movimiento más amplio –impulsado desde el Estado– de expandir la actividad de empresas nacionales en el exterior. La opción fue presentada por Lula en un discurso pronunciado en 2005 en el Foro Económico Mundial de Davos: “Algo que he señalado sistemáticamente a los empresarios brasileños, es que no deben tener miedo de convertirse en empresas multinacionales, en hacer inversiones en otros países, porque eso sería bueno para el país” (5). Desde entonces, la vecindad sudamericana pasó a ser valorada como un espacio prioritario de expansión de los intereses brasileños, ya sea por medio de la integración vial y energética, que ya se esbozaba con la creación del IIRSA (6), o por el apoyo estatal a las inversiones directas de grandes empresas. En 2007, Brasil alcanzó el segundo lugar en el ranking de los países en vías de desarrollo con inversiones externas y el primero entre los latinoamericanos. En ese mismo año, las compañías brasileñas destinaron el 16% de un total de 11,6 billones de dólares de inversión en el exterior a América Latina (7). La primera etapa de esa expansión se centró en el Mercosur y en Argentina en particular, que recibe actualmente 7 billones de dólares en inversiones directas brasileñas. La transacción más significativa de este período fue la compra de la cervecería Quilmes por Ambev, un gigantesco conglomerado resultante de la fusión, a inicios del 2000, entre las dos mayores empresas brasileñas del rubro, Brahma y Antarctica.
El segundo ciclo de internacionalización tuvo como principales destinatarios a Chile, Colombia y Perú. Según datos oficiales, los stocks de inversiones brasileñas en Chile crecieron más de 11 veces entre 2001 y 2006, pasando de 160 millones de dólares a 1,8 billones (8). En Colombia, Brasil ya es el tercer mayor inversor externo, con fuerte presencia en la industria siderúrgica, sin tener en cuenta la compra, en 2004, de la compañía aérea Aviancapelo grupo Synergy, del empresario boliviano naturalizado brasileño Germán Efromovich.
El avance sobre los mercados de América del Sur se basa en la actuación del Estado. En la política exterior brasileña, el BNDES ejerce un papel estratégico, según lo define su presidente, Luciano Coutinho: “La internacionalización de las empresas brasileñas es una política de Estado a favor de la cual deben utilizarse todos los recursos de poder, desde los mercados de capitales hasta las inversiones en infraestructura, el desarrollo tecnológico y la plena utilización de la democracia” (9).
El avance sobre los mercados de América del Sur se basa en la actuación del Estado. En la política exterior brasileña, el BNDES ejerce un papel estratégico, según lo define su presidente, Luciano Coutinho: “La internacionalización de las empresas brasileñas es una política de Estado a favor de la cual deben utilizarse todos los recursos de poder, desde los mercados de capitales hasta las inversiones en infraestructura, el desarrollo tecnológico y la plena utilización de la democracia” (9).
Para viabilizar la conquista de los mercados vecinos, el BNDES creó, ya en 1997, una línea de financiamiento específico para obras de infraestructura realizadas por empresas brasileñas en la región, tales como hidroeléctricas, gasoductos, rutas, ómnibus y líneas de transporte subterráneo. El aporte financiero para esas operaciones creció drásticamente en la última década. En el primer mandato de Lula (2003-2006), el BNDES destinó un promedio anual de 352 millones de dólares para inversiones directas en América del Sur, 26% más que el promedio en los últimos cuatro años de la presidencia de Cardoso. En el segundo mandato de Lula, iniciado en 2007, esa línea de financiamiento tuvo un aumento del 77% con respecto al primer gobierno, con un promedio anual de 622 millones de dólares, alcanzando en 2009 un récord de 726 millones de dólares (10). Vale la pena señalar que, desde 2006, Brasil invierte en el exterior una suma de capitales mayor que el monto de las inversiones directas extranjeras que recibe.
El éxito de la expansión empresarial está acompañado por las ganancias en la balanza comercial: Brasil ha acumulado, año tras año, saldos comerciales crecientes con todos los países vecinos, con excepción de Bolivia, esto último debido a las grandes remesas de gas destinadas al parque industrial de San Pablo.
Esos resultados se presentan ante la opinión pública como la prueba del acierto de la estrategia integracionista, sobretodo porque, contrariamente a la pauta de exportaciones nacionales para China y Europa, dominada por los commodities como la soja y el hierro, los productos brasileños destinados a los vecinos se caracterizan por su alto valor agregado, con amplio predominio de las manufacturas.
Pero el desequilibrio en los intercambios genera gran insatisfacción entre los socios regionales, reavivando antiguas preocupaciones por una supuesta vocación brasileña de ejercer un papel “subimperialista” en la región.
Pero el desequilibrio en los intercambios genera gran insatisfacción entre los socios regionales, reavivando antiguas preocupaciones por una supuesta vocación brasileña de ejercer un papel “subimperialista” en la región.
Los políticos progresistas a la cabeza de la diplomacia en Brasilia reconocen en esta asimetría el mayor obstáculo en el camino a la “integración estructural”, el proyecto estratégico adoptado por el gobierno de Lula, que enfatiza la búsqueda de vínculos políticos con los países vecinos y la adopción de una política industrial común, en contraste con el enfoque puramente comercial que marcó el Mercosur en su primera década de existencia. Como medida práctica para suavizar las asimetrías económicas, el asesor presidencial Marco Aurélio Garcia anunció en 2008 la disposición brasileña de incorporar la industria de otros países sudamericanos en la construcción de los alrededor de 200 navíos que, según se calcula, serán necesarios para explorar las inmensas reservas petrolíferas descubiertas en la plataforma continental brasileña, en el área denominada “pre-sal”. Según García, la demanda creada por esas encomiendas contribuiría a la integración de las cadenas productivas a escala regional, estimulando “el proceso de industrialización o reindustrialización en la región” (11).
Pero como muchas otras buenas ideas, también ésta quedó en el plano de las intenciones. Según el consenso de los especialistas brasileños en relaciones internacionales, el proyecto progresista del regional-desarrollismo, con base en la integración productiva, enfrenta un obstáculo que hasta ahora se ha mostrado insuperable: la falta de disposición de la sociedad brasileña, en especial de sus elites empresariales, a asumir los costos de un proceso de integración según el modelo europeo, con énfasis en la reducción de los desequilibrios.
En el caso del Mercosur, donde por ejemplo las asimetrías entre la competitividad de la industria brasileña y la argentina en beneficio de la primera son evidentes, las autoridades brasileñas sufren una presión permanente por parte de las organizaciones empresarias, especialmente de la poderosa Fiesp (12), siempre listas para denunciar cualquier concesión a las reivindicaciones argentinas como una traición a los intereses nacionales.
En el caso del Mercosur, donde por ejemplo las asimetrías entre la competitividad de la industria brasileña y la argentina en beneficio de la primera son evidentes, las autoridades brasileñas sufren una presión permanente por parte de las organizaciones empresarias, especialmente de la poderosa Fiesp (12), siempre listas para denunciar cualquier concesión a las reivindicaciones argentinas como una traición a los intereses nacionales.
De la misma manera, la belicosa reacción de la oposición conservadora y de los medios brasileños a la revisión de los contratos de Petrobras en Bolivia en 2006, luego de la asunción de Evo Morales, señala claramente los límites que el escenario político brasileño impone a un proyecto integracionista más osado. Cualquier concesión, como ocurrió en 2009, cuando el gobierno de Brasilia aceptó revisar los términos humillantes impuestos a Paraguay por el tratado para el uso de la electricidad en la represa de Itaipú en la década de 1980, ya está estigmatizada por la prensa empresarial con la denominación sarcástica de la “diplomacia de la generosidad”. O, peor aún, de la “diplomacia compañera”, una alusión maliciosa a los lazos políticos entre el PT brasileño y otros gobernantes de izquierda, muy utilizada por ex-diplomáticos que ejercieron posiciones destacadas en la gestión de Cardoso, y que hoy son críticos feroces de la política exterior de Lula.
La expectativa del ala progresista de los diseñadores de la política exterior brasileña es que una victoria arrasadora de Dilma Rousseff en las elecciones de octubre debilite la resistencia conservadora a una agenda más cooperativa de Brasil en América del Sur. En palabras de Garcia: “Brasil hizo una clara elección. Ya no quiere ser un país próspero en medio de un conjunto de países pobres y desesperanzados en cuanto a su futuro. El orgullo no es incompatible con la solidaridad. Y la solidaridad también sirve al interés nacional, que muchos invocan sin comprender realmente lo que significa” (13).
1 Marco Aurélio Garcia, “O lugar do Brasil no mundo”, en Emir Sader y M. A. Garcia, Brasil entre o pasado e o futuro, Boitempo Editorial, San Pablo, 2010.
2 Rubens Ricupero, “Como entender nossos rotos heróis”, O Estado de São Paulo, San Pablo, 3-8-09.
3 Valter Pomar, “O PT e a política externa do Brasil”, documento presentado en el Seminario internacional del Partido de los Trabajadores, Brasilia, 18-2-10.
4 Conferencia en el Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología para Estudios sobre Estados Unidos (INEU), San Pablo, 18-6-10.
5 “Em Davos, Lula defende multinacionais brasileiras”, Agencia Brasil, Brasilia, 24-2-05.
6 Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), un conjunto de proyectos de construcción de caminos, hidrovías, aeropuertos, represas hidroeléctricas y gasoductos, lanzado en el año 2000 en una reunión en Brasilia, convocada por el entonces presidente Fernando Henrique Cardoso.
7 Armando Mendes, “A primavera latino-americana”, PIB- Presença Internacional do Brasil, San Pablo, septiembre-octubre de 2008.
8 Íbid.
9 Citado en el documento “Termo de referência: internacionalização de empresas brasileiras”, lanzado en diciembre de 2009 por la Cámara de Comercio Exterior (Camex) y por la Secretaría de Comercio Exterior (Secex) del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC).
10 “BNDES bate recordé de desembolsos à América Latina”, Folha de São Paulo, 8-3-10.
11 “Países sul-americanos poderão cooperar com a produção do pré-sal”, Agencia Brasil, 30-8-08.
12 Federación de Industrias del Estado de San Pablo.
13 Marco Aurélio Garcia, op. cit.
2 Rubens Ricupero, “Como entender nossos rotos heróis”, O Estado de São Paulo, San Pablo, 3-8-09.
3 Valter Pomar, “O PT e a política externa do Brasil”, documento presentado en el Seminario internacional del Partido de los Trabajadores, Brasilia, 18-2-10.
4 Conferencia en el Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología para Estudios sobre Estados Unidos (INEU), San Pablo, 18-6-10.
5 “Em Davos, Lula defende multinacionais brasileiras”, Agencia Brasil, Brasilia, 24-2-05.
6 Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), un conjunto de proyectos de construcción de caminos, hidrovías, aeropuertos, represas hidroeléctricas y gasoductos, lanzado en el año 2000 en una reunión en Brasilia, convocada por el entonces presidente Fernando Henrique Cardoso.
7 Armando Mendes, “A primavera latino-americana”, PIB- Presença Internacional do Brasil, San Pablo, septiembre-octubre de 2008.
8 Íbid.
9 Citado en el documento “Termo de referência: internacionalização de empresas brasileiras”, lanzado en diciembre de 2009 por la Cámara de Comercio Exterior (Camex) y por la Secretaría de Comercio Exterior (Secex) del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC).
10 “BNDES bate recordé de desembolsos à América Latina”, Folha de São Paulo, 8-3-10.
11 “Países sul-americanos poderão cooperar com a produção do pré-sal”, Agencia Brasil, 30-8-08.
12 Federación de Industrias del Estado de San Pablo.
13 Marco Aurélio Garcia, op. cit.
Edición de Luz & Sombras. Fuente original:_ http://www.eldiplo.com.pe/de-la-%E2%80%9Cdiplomacia-compa%C3%B1era%E2%80%9D-al-mercado
