Agujeros en el “escudo” nuclear

Por Olivier Zajec*

Un Tratado poco democrático

La idea del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) tiene su origen en los años 50, cuando tres países –Estados Unidos, Rusia y el Reino Unido– ya habían desarrollado armas atómicas, y otros dos Estados –Francia y China– realizaban investigaciones que los observadores de entonces no dudaban de que conducirían a su desarrollo (lo que efectivamente sucedió en 1960 con París, y en 1964 con Pekín).

Estados Unidos, el principal interesado en una limitación de la carrera por las armas atómicas, teniendo en cuenta su estatuto de potencia más avanzada en la materia, fomentó a comienzos de los años 50 el “confinamiento” diplomático del control estatal sobre la bomba.

Con esta lógica, el presidente Dwight Eisenhower propuso, el 8 de diciembre de 1953, ante la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la creación de un organismo encargado de controlar el uso de materiales nucleares (1).

Con miras a lograr la paz mundial (y el mantenimiento de sus respectivos estatutos), las demás potencias nucleares, o a punto de serlo, hicieron rápidamente sus cuentas: también tenían interés en que un dispositivo reconociera sus progresos y detuviera la “democratización” a término de una herramienta de poder más que discriminadora. No faltaron aliados objetivos para este emprendimiento.

No hay guardián sin ley

Basada en el peligro de una proliferación generalizada, la idea de Eisenhower siguió su curso, aunque durante mucho tiempo siguió siendo rehén de las relaciones de fuerza entre Estados Unidos y la Unión Soviética (en ese entonces la Guerra de Corea recién había terminado). Luego de agitados debates, en octubre de 1956 la ONU creó finalmente el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). Su verdadera misión, según el artículo 3, inciso 5, de su Estatuto, consiste en “asegurar que los materiales fisionables especiales y otros, así como los servicios, equipo, instalaciones e información suministrados por el Organismo, o a petición suya, o bajo su dirección o control, no sean utilizados de modo que contribuyan a fines militares”. En contrapartida, explica su artículo 3, inciso 1, ofrece “fomentar y facilitar, en el mundo entero, el desarrollo y la utilización práctica de la energía atómica con fines pacíficos y la investigación en ese campo”.

El orden de prioridades se encuentra entonces invertido en el texto: teniendo en cuenta las relaciones de fuerza de entonces, es el inciso 1 el que deriva del 5, y no al revés. El OIEA es primero un guardián, y luego un facilitador. El artículo 3 en su inciso 5 genera además una consecuencia mayor: para evitar terminar siendo un comité técnico periférico e impotente, el OIEA debía disponer de un tratado vinculante, que el organismo se encargaría de hacer respetar. No hay guardián sin ley.

Esta “hoja de ruta” de valor legal universal sería el TNP. El 1º de julio de 1968, el texto del Tratado fue firmado por cuarenta y tres Estados (incluyendo, entonces, a Corea del Norte). Ratificado el 5 de marzo de 1970, entró en vigor por veinticinco años y tendría un éxito indiscutible, hasta convertirse en el tratado más “aglutinador” del mundo (sólo tres Estados – Israel, India y Pakistán– nunca lo firmaron). En sus consideraciones preliminares, el texto retoma el objetivo de un acceso universal a la energía atómica para uso civil y traza, algo que se ha olvidado, el ideal de un mundo sin armas nucleares. Los signatarios deseaban en efecto “promover la détente internacional y el fortalecimiento de la confianza entre Estados con el fin de facilitar el cese de la fabricación de armas nucleares, la liquidación de todas las reservas existentes de dichas armas y la eliminación de las armas nucleares y sus vectores de los arsenales nacionales, en virtud de un tratado sobre el desarme general y completo bajo un control internacional estricto y eficaz”. En este sentido, el presidente estadounidense, Barack Obama, en su discurso de Praga sobre la “opción cero” –menos audaz de lo que se dijo–, habría podido leer también el TNP (2).

Esperando esta “visión beatífica”, el TNP, tal como se redactó entonces, santifica la tecnología atómica militar, a lo largo de diez artículos abiertos y cerrados a la vez. Abiertos, como los artículos 8 y 10, según los cuales todo Estado signatario puede proponer enmiendas al Tratado, o retirarse si “acontecimientos extraordinarios, relacionados con el objeto del presente Tratado, han comprometido los intereses supremos de su país”. Cerrados, como los artículos 2 y 3, verdadero corazón del texto, que tratan sobre el dispositivo de no difusión de los proyectos y materiales constitutivos de las armas, y que describen la renuncia militar de los “Estados no poseedores de armas nucleares” (ENPAN), y el régimen de inspección al que se someten bajo supervisión del OIEA, a cambio de un acceso a las tecnologías civiles garantizadas por los “Estados poseedores de armas nucleares” (EPAN) (3).

Debilidades del instrumento jurídico

Toda la fuerza del Tratado reside allí, mas toda su ambigüedad también: para que la renuncia consentida libremente por los ENPAN sea compensada, es necesario que los EPAN reduzcan gradual pero verdaderamente sus arsenales, por un lado (4), que difundan ampliamente su tecnología nuclear civil, por el otro, y que adopten también principios de uso muy restrictivos, para que los ENPAN no se sientan amenazados. Ninguno de los tres puntos sería realmente satisfactorio, pero, a pesar de los numerosos debates (5), el TNP se forjaría una legitimidad, hasta ser renovado en 1995 por tiempo indeterminado. En 1998, finalmente, un protocolo adicional al Tratado garantizó la total libertad de movimiento para los inspectores del OIEA en misión (6).

Tres dificultades importantes debilitan el Tratado: por un lado, la frontera cada vez más permeable entre tecnologías nucleares civiles y militares; por el otro, el carácter declaratorio del proceso de control (los Estados informan al OIEA qué instalaciones visitarán, pero pueden ocultar algunas), así como la indefinición real de las “pruebas” de las eventuales faltas; finalmente, la posibilidad para algunos ENPAN vinculados al Tratado de seguir maniobrando para alcanzar el “umbral” nuclear o superarlo, a lo largo de una secuencia suscripción-ratificación-aplicación que puede eternizarse (7).

A pesar de las barreras de no proliferación que contiene el texto, los “fracasos” serían numerosos. Pero, ¿se trata de fracasos atribuibles al propio TNP? Vale la pena preguntárselo. Principal punto oscuro para señalar: el desarrollo atómico de los hermanos enemigos del Sur de Asia, India y Pakistán, convertidos en potencias nucleares militares en 1974 y 1985 respectivamente, y no signatarios del TNP. En el caso de India, Washington hasta 1965, y luego Moscú, ayudaron intencionalmente a Nueva Delhi por razones de equilibrio geopolítico, en el marco de la Guerra Fría. Pero este “recorrido tutelado” se cristalizó sobre todo antes de la creación del TNP y su ratificación general en 1970. Las cartas ya estaban echadas antes de 1974, cuando explotó la primera bomba de India (8).

El caso de Pakistán, en cambio, comenzó con una ambigüedad: algunos Estados, entre ellos Francia, transferían sus conocimientos civiles pensando que Islamabad adheriría al TNP. Nada de eso sucedió y, cuando esta ayuda se interrumpió, China tomó el relevo hasta el éxito alcanzado por Pakistán en 1985. ¿Una “ruptura de contrato” del TNP por parte de uno de los Estados poseedores de armas nucleares? Técnicamente no, ya que Pekín recién adheriría al TNP en 1992.

Algunos casos graves

Israel constituye otro fracaso importante, el más problemático de la lista de no signatarios, ya que estuvo acompañado por la circunstancia agravante de una negación oficial de la realidad (a diferencia de Pakistán e India) y un impávido apoyo de Estados Unidos, que nada ignoraba de la supuesta no posesión de armas nucleares de Tel Aviv .

Por el lado de los signatarios, Taiwán, Corea del Sur y Japón se convirtieron técnicamente desde luego en “países en el umbral”. Pero Taiwán no podía violar el TNP, ya que su estatuto le impide ser signatario (por la política de una sola China). Washington finalmente “bloqueó” sus proyectos. Corea del Sur y Japón, países signatarios tardíos (1975 y 1976) y potencias tecnológicas de punta, permanecieron por su parte bajo tutela y “garantía de seguridad nuclear” estadounidense.

El caso de Irán parece más claro: país signatario del Tratado, violaría sus compromisos buscando aparentemente desarrollar armas nucleares; en materia de garantías, nadie, ni China ni Rusia, puede reivindicar un padrinazgo bilateral de contención eficaz al respecto. En cuanto a Corea del Norte, se presenta como un caso también grave, ya que, a diferencia de Irán, se retiró del Tratado (en 2003) y sus avances, aunque tardíos, siguen estando protegidos incluso indirectamente por la instrumentalización que hace de éste un EPAN, en este caso China (que parece sin embargo haber interrumpido su ayuda directa a Pyongyang luego de haber ratificado el TNP).

Visto así, el cuadro no es alentador. Sin embargo, se lo puede apreciar de otra manera. Excepto Corea del Norte, ningún Estado se retiró del Tratado. Y, en 2010, ningún signatario no poseedor de armas nucleares ha podido obtenerlas. Desde el nacimiento del TNP, el mundo no vivió guerras nucleares ni escaladas comparables a la de Cuba en 1962. Las zonas desnuclearizadas por Tratado (disposición prevista en el artículo 7 del TNP) (9) se multiplicaron: Antártida en 1959 (antes del TNP), Pacífico Sur en 1985, América Latina en 1995. Kazajstán, Ucrania y Bielorrusia desmantelaron su arsenal, al igual que Sudáfrica y Suecia. Brasil y Argentina renunciaron a sus investigaciones.

Todo esto no es consecuencia directa del TNP, pero el Tratado de 1968 constituye sin embargo el telón de fondo legal y moral al cual se aferraron, o invocaron, las negociaciones oficiales, bilaterales o no, que condujeron a estos logros. La prórroga de 1995 “por tiempo indeterminado” muestra por sí sola la importancia adquirida a fin de cuentas por este texto (que teóricamente, hubiera podido prorrogarse sólo de manera limitada por otros veinticinco años).

La cuestión de la eficacia del TNP ¿se plantea en estos términos? Esperando una “opción cero” ideal, no lo es, y sigue dependiendo particularmente de doctrinas de disuasión “responsables” por parte de los EPAN (nociones de no empleo y estricta suficiencia, siguiendo el ejemplo de Francia). Habría que imaginar más bien cuál sería la situación si el TNP no existiera. En efecto, es más fácil recordar lo que el Tratado no logró impedir que mostrar lo que permitió evitar. En este terreno, se cuentan los fracasos; ni un logro, sobre todo si se define negativamente.

En el balance, y mientras la polémica sobre el programa iraní está en su apogeo, concedamos a sus detractores que el TNP constituye un escudo lleno de agujeros, frente a una amenaza –de proliferación– que no ha podido eliminar. Pero de todas formas sigue siendo un escudo, y lo que puede verse a través de sus orificios a nadie le da ganas de desecharlo.
1 Discurso conocido como “Atoms for Peace”. Texto integral: www.atomicarchive.com
2 Selig S. Harrison, “Armas nucleares por siempre”, Le Monde diplomatique, ed. Cono Sur, Buenos Aires, abril de 2010.
3 El acuerdo de garantía de cada Estado con el OIEA se firma teóricamente dentro de los 180 días siguientes a la adhesión al Tratado.
4 Lo que se comprometen a hacer en el artículo 6.
5 El Movimiento de No Alineados (NOAL, integrado por 118 países) reclama regularmente una mayor apertura de los EPAN respecto de la distribución de la tecnología civil (según el TNP), y la ratificación del Tratado por parte de Israel.
6 Unos 60 de 189 signatarios aplican el protocolo adicional.
7 Pierre Vandier, La prolifération nucléaire en Asie menace-t-elle l’avenir du TNP?, Collège interarmées de défense, París, 1-10-05. Recordemos que Francia recién ratificó el TNP en 1992.
8 Mucho más grave es el acuerdo de cooperación nuclear firmado por Washington con Nueva Delhi en 2006, que parece recompensar la elusión del TNP realizada por India. Véase “Prime nucléaire pour l’Inde”, La valise diplomatique, Le Monde diplomatique, París, 23-11-06.
9 “Ninguna disposición del presente Tratado afectará el derecho de cualquier grupo de Estados a celebrar tratados regionales con el fin de garantizar la ausencia total de armas nucleares en sus respectivos territorios”.

*Encargado de estudios en la Compañía Europea de Inteligencia Estratégica (CEIS), París.
Edición de Luz & Sombras. Fuente original:_ http://www.eldiplo.com.pe/agujeros-en-el-%E2%80%9Cescudo%E2%80%9D-nuclear